Uluslararası ilişkiler alanında kullanılan “Dehşet dengesi” kavramı özellikle iki büyük gücün birbirini yok edebilecek kapasiteye sahip olması nedeniyle doğrudan çatışmaya girememesi, bu kavramla açıklanır. Ancak kavram, kamu yönetimi bakımından da anlamlı bir metafor olarak kullanılabilir. Kamu yönetiminde dehşet dengesi, kurum içinde veya kurumlar arasında aktörlerin birbirini hukuk, liyakat ve objektif denetim mekanizmalarıyla değil; karşılıklı korku, tehdit, ifşa, tasfiye veya zarar verme ihtimaliyle dengelediği bozuk bir yönetim düzenini ifade eder.
Sağlıklı kamu yönetiminde denge, hukuk kuralları, kurumsal denetim, şeffaflık, hesap verebilirlik ve liyakat yoluyla sağlanır. Dehşet dengesinde ise denge görünüşte vardır; fakat bu denge liyakat ve adalet ekseninde değil, korku ekseninde hayat bulur. Kurumlar çalışıyor gibi görünür, kararlar alınıyor gibi görünür, hiyerarşi işliyor gibi görünür. Ancak gerçekte kamu görevlileri doğru olanı yapmaktan çok, kendilerine zarar gelmemesini sağlamaya çalışır. Böyle bir yapı, kamu hizmetinin niteliğini düşürür, kurumsal hafızayı zayıflatır ve kamu yönetimini hukuki olmaktan çıkarıp kişisel güç ilişkilerinin alanına dönüştürür.
Dehşet dengesinin kamu yönetimindeki anlamı
Kamu yönetiminde dehşet dengesi, farklı aktörlerin birbirine karşı sahip olduğu açık veya örtülü tehdit imkânları üzerine kurulur. Bir yönetici, astlarını disiplin soruşturması, görev yeri değişikliği, sicil notu, terfi engeli veya dışlama tehdidiyle kontrol altında tutabilir. Buna karşılık astlar da yöneticinin geçmiş kararlarını, usulsüz işlemlerini veya zayıf yönlerini gündeme getirme tehdidiyle yöneticiyi sınırlayabilir. Böylece kurum içinde görünmez bir karşılıklı korku ilişkisi oluşur.
Bu durumda kamu görevlileri, hukuka ve kamu yararına göre değil, güç dengelerine göre davranmaya başlar. Kimse açıkça konuşmaz; herkes neyin söylenmemesi gerektiğini bilir. Toplantılarda gerçek sorunlar dile getirilmez, raporlar gerçeği tam olarak yansıtmaz, denetimler biçimsel hâle gelir. Kurum içi sessizlik, düzenin sağlıklı işlediği izlenimini verir; fakat aslında bu sessizlik bir güven değil, korku sonucudur.
Bu konuda Yeni Şafak gazetesi yazı Ahmet Ünlü bir yazısında önemli tespitlerde bulunmuştur. Bakanın istemediği bakan yardımcısı veya bakan yardımcısının istemediği ve anlaşamadığı genel müdürlerle veya başka bir yöneticiyle çalışmak zorunda olduğu bir bakanlıkta işlerin iyi gitmeyeceği kaçınılmazdır.
Bu bakanlıklarda bir dehşet dengesi oluşmuştur. Çünkü, her birinin farklı bir dengeyi temsil ettiğini söylemek kehanet değildir. Bu kurumlarda işten başka şeylerin konuşulması ve zamanın kavgalarla harcanması kaçınılmazdır. Böyle bir kurumda iyi yönetim ve yönetişimin olduğunu kim iddia edebilir. Bu kurumlarda rutinin dışına çıkılamaz ve iyi işler sadece gariban memurların gayretlerinin ötesine geçemez. Kötü yönetimlerde holdingler batar, ancak kötü yönetilen bakanlıklarda ise fatura vatandaşa çıkar, tek fark bu olsa gerektir.
Bu nedenle dehşet dengesi, ilk bakışta çatışmayı önleyen bir unsur gibi görünebilir. Oysa uzun vadede kurumun içini boşaltan, sorunları görünmez kılan ve kamu hizmetini zayıflatan bir yapıdır. Çatışma ertelenir, fakat çözülmez. Hatalar saklanır, fakat ortadan kalkmaz. Kurum ayakta durur, fakat sağlıklı işlemez.
Hukuki denetimin yerini kişisel denetimin alması
Kamu yönetiminde denetim, kurallara ve usule dayanmalıdır. İdari denetim, yargısal denetim, mali denetim, etik denetim ve hiyerarşik denetim, kamu görevinin hukuka uygun yürütülmesini sağlamaya yöneliktir. Ancak dehşet dengesinin hâkim olduğu yapılarda denetim kurumsal olmaktan çıkar; kişisel, şekli ve seçici bir araca dönüşür.
Böyle bir düzende aynı eylem, kişiye göre farklı sonuçlar doğurabilir. Güçlü ilişkileri olan bir kamu görevlisinin hatası görmezden gelinirken, korumasız bir personelin küçük bir kusuru ağır yaptırımla karşılanabilir. Denetimin amacı kamu yararını korumak olmaktan çıkar; kişileri hizaya getirmek, susturmak veya tasfiye etme aracına dönüşür.
Bu durum hukuk devleti ilkesini zedeler. Çünkü hukuk devleti, idarenin bütün işlem ve eylemlerinin önceden belirlenmiş kurallara göre, eşitlik içinde ve yargısal denetime açık biçimde yürütülmesini gerektirir. Dehşet dengesi ise öngörülebilirliği ortadan kaldırır. Kamu görevlisi hangi davranışın hangi sonucu doğuracağını bilmez. Kurallar yazılıdır, fakat asıl belirleyici olan güç ilişkileridir.
Liyakat sisteminin bozulması
Dehşet dengesinin en ağır sonuçlarından biri de liyakat sisteminin bozulmasıdır. Liyakat, kamu görevlerine atanma ve yükselmede bilgi, deneyim, ehliyet ve başarı ölçütlerinin esas alınmasıdır. Ancak korkuya dayalı yönetim kültüründe liyakat yerine sadakat, uyum, sessizlik ve kişisel bağlılık öne çıkar.
Nitelikli personel, eleştirel düşünme yeteneğine sahip olduğu için böyle sistemlerde rahatsız edici görülebilir. Hataları fark eden, hukuka aykırılıkları dile getiren, bilimsel veya teknik gerekçelerle itiraz eden kişiler, kurumun gelişimine katkı sunması gereken çalışanlar iken tehdit olarak algılanabilir. Buna karşılık sorgulamayan, risk almayan ve yalnızca üst makamın beklentisine göre hareket eden kişiler daha kolay yükselir.
Bu süreç zamanla kurumsal kaliteyi düşürür. Çünkü kamu kurumlarında en kritik kararlar, en ehil kişiler tarafından değil, en uyumlu kişiler tarafından alınmaya başlar. Liyakat dışı yükselmeler, kurum içinde adalet duygusunu zayıflatır. Çalışanlar emek, bilgi ve başarıyla ilerleyemeyeceklerini düşündüklerinde ya pasifleşir ya da kurumdan uzaklaşır. Böylece kamu yönetimi nitelikli insan kaynağını kaybeder.
Kurumsal sessizlik ve korku kültürü
Dehşet dengesi, kurumlarda açık iletişimi yok eder. Kamu görevlileri yanlış gördükleri işlemleri dile getirmekten çekinir. Çünkü eleştirinin mesleki bir katkı olarak değil, yönetime karşı tavır olarak yorumlanacağından korkarlar. Bu nedenle herkes yalnızca duymak isteneni söyler.
Kurumsal sessizlik, kamu yönetimi açısından tehlikelidir. Çünkü kurumlar ancak hatalarını görebildikleri ölçüde kendilerini düzeltebilir. Hataların konuşulmadığı yerde öğrenme gerçekleşmez. Raporlarda sorun yokmuş gibi görünür, fakat uygulamada sorunlar büyür. Personel, yöneticisine gerçek durumu anlatmak yerine onu memnun edecek bilgileri seçer. Yönetici de doğru bilgiye ulaşamadığı için sağlıklı karar veremez.
Korku kültürü yalnızca çalışanları değil, yöneticileri de esir alır. Yönetici, hata yapmamak için karar almaktan kaçınabilir. Risk içeren fakat kamu yararı bakımından gerekli olan işlemler ertelenir. Böylece idare, aktif hizmet üreten bir yapı olmaktan çıkar; sorumluluktan kaçınan bir yapıya dönüşür.
Karar alma süreçlerinde felç etkisi
Kamu yönetiminde dehşet dengesi, karar alma süreçlerini felce uğratır. Herkes imza atmaktan, görüş bildirmekten veya sorumluluk üstlenmekten çekinir. Dosyalar sürekli başka birimlere gönderilir. Yazışmalar uzar, komisyonlar kurulur, ek görüşler istenir. Görünüşte işlem yapılmaktadır; fakat gerçekte karar alınmamaktadır. Her şey “vaziyeti idare etme” üzerine inşa edilir.
Bu durum özellikle belediyeler, bakanlıklar, üniversiteler ve denetim birimleri gibi çok aktörlü yapılarda sık görülebilir. Bir personel hukuki sorumluluktan, bir yönetici siyasi sonuçlardan, bir denetçi kurum içi baskıdan, bir uzman ise mesleki yalnızlaşmadan korkabilir. Sonuçta kamu hizmeti gecikir.
Karar almamak da bir idari tercihtir ve çoğu zaman karar almak kadar zararlı olabilir. Ruhsat, izin, ihale, atama, disiplin, yatırım veya sosyal yardım gibi alanlarda geciken kararlar vatandaşın hakkına doğrudan etki eder. Dehşet dengesi bu nedenle yalnızca kurum içi bir sorun değildir; vatandaşın kamu hizmetine erişimini de zedeler.
Denetim kurumlarının rolü
Kamu yönetiminde dehşet dengesini kırmanın en önemli yollarından biri etkili ve bağımsız denetimdir. Ancak denetimin kendisi de korku üretme aracına dönüşürse sorun daha da büyür. Denetim, kişileri tehdit etmek için değil, hukuka aykırılıkları tespit etmek ve kamu kaynaklarının doğru kullanılmasını sağlamak için yapılmalıdır.
Sağlıklı denetim üç özelliğe sahip olmalıdır. Birincisi, nesnel olmalıdır. Aynı fiile aynı sonuç bağlanmalı, kişiye göre farklı muamele yapılmamalıdır. İkincisi, gerekçeli olmalıdır. Denetim raporları soyut kanaatlere değil, somut tespitlere dayanmalıdır. Üçüncüsü, düzeltici olmalıdır. Her hata mutlaka cezalandırma konusu yapılmamalı; bazı durumlarda idareye rehberlik edilmeli ve kurumsal iyileştirme sağlanmalıdır.
Denetim yalnızca geçmişi cezalandıran bir mekanizma olarak görülürse kamu görevlileri hataları saklamaya yönelir. Oysa denetim aynı zamanda öğrenme ve geliştirme aracıdır. Amaç, kamu görevlisini korkutmak değil, kamu hizmetini daha doğru hâle getirmektir.
Siyasi etki ve bürokratik güvenlik arayışı
Kamu yönetiminde dehşet dengesi çoğu zaman siyasi etki ile bürokratik güvenlik arayışı arasında oluşur. Bürokrat, bir yandan hukuka uygun hareket etmek zorundadır; diğer yandan siyasi makamların beklentilerini karşılaması gerektiğini düşünebilir. Siyasi irade ise bürokrasinin yavaşlığından veya direnç göstermesinden şikâyet edebilir. Bu karşılıklı güvensizlik, sağlıklı iş birliği yerine örtülü bir mücadele doğurabilir.
Demokratik sistemde seçilmişlerin politika belirleme yetkisi vardır. Bürokrasi de bu politikaları hukuk sınırları içinde uygulamakla yükümlüdür. Sorun, siyasi talimatın hukuki sınırları belirsizleştirdiği veya bürokrasinin hukuku gerekçe göstererek her türlü değişimi engellediği durumlarda ortaya çıkar.
Dehşet dengesini aşmak için siyaset ile bürokrasi arasındaki ilişkinin kişisel sadakat değil, kurumsal sorumluluk temelinde kurulması gerekir. Bürokrat siyasi iradeye düşman gibi davranmamalı; fakat hukuka aykırı talimatı da uygulamamalıdır. Siyasi makam ise bürokratı yalnızca emir eri olarak görmemeli; onun uzmanlık bilgisinden yararlanmalıdır.
Kamu etiği ve kişisel cesaret
Kamu yönetiminde kurallar önemlidir; fakat kurallar tek başına yeterli değildir. Kamu görevlilerinin etik ilkelere bağlılığı da belirleyicidir. Dehşet dengesi, çoğu zaman bireylerin etik cesaret göstermemesi nedeniyle güçlenir. Herkes yanlışın farkındadır; fakat kimse ilk sözü söylemek istemez.
Kamu etiği, yalnızca rüşvet almamak veya açıkça suç işlememek değildir. Kamu etiği; gerçeği saklamamak, görevini kişisel çıkar için kullanmamak, kamu kaynaklarını korumak, vatandaşa eşit davranmak ve hukuka aykırı emir karşısında doğru tavır alabilmektir.
Elbette bireysel cesaretin kurumsal güvencelerle desteklenmesi gerekir. Hukuka aykırılığı bildiren kamu görevlisinin korunmadığı, eleştiren kişinin sürüldüğü veya yalnız bırakıldığı bir sistemde etik davranış beklemek gerçekçi olmaz. Bu nedenle etik kültür, ihbar ve şikâyet mekanizmaları, personel güvenceleri ve yargısal koruma birlikte düşünülmelidir.
Dehşet dengesinin vatandaşa etkisi
Kamu yönetimindeki dehşet dengesi, en sonunda vatandaşa yansır. Vatandaş, hangi işlemin ne kadar sürede sonuçlanacağını bilemez. Aynı başvuru farklı kişiler için farklı sonuçlar doğurabilir. Kamu görevlisi inisiyatif almaktan korktuğu için vatandaş sürekli eksik belge, ek görüş veya yeni onay talepleriyle karşılaşır.
Bu durum idareye güveni azaltır. Vatandaş, hakkını hukuki yollarla değil, tanıdık, aracı veya siyasi bağlantı üzerinden elde etmeye çalışır. Böylece dehşet dengesi yalnızca kurum içinde kalmaz; toplumda da kurallara güveni zayıflatır.
Kamu yönetiminin amacı vatandaşın işini zorlaştırmak değil, kamu yararına uygun şekilde hizmet üretmektir. Korkuya dayalı kurumlarda ise kamu görevlisi vatandaşı hizmet alıcısı olarak değil, potansiyel risk kaynağı olarak görmeye başlar. Bu da idarenin insan odaklı niteliğini ortadan kaldırır.
Dehşet dengesine karşı çözüm yolları
Kamu yönetiminde dehşet dengesini ortadan kaldırmak için;
1- Öncelikle hukuk devleti ilkesinin güçlendirilmesi gerekir. Kamu görevlileri, hangi davranışın hangi sonucu doğuracağını önceden bilebilmelidir. Disiplin, atama, görevden alma ve terfi işlemleri açık kurallara bağlanmalı; keyfî uygulamalara izin verilmemelidir.
2- Liyakat sistemi güçlendirilmelidir. Sınavlar güvenilir, mülakatlar denetlenebilir, terfiler objektif ve görev tanımları açık olmalıdır. Kamu görevlisi, kariyerinin kişisel ilişkilere değil, mesleki başarısına bağlı olduğunu bilmelidir.
3- Kurum içi iletişim kanalları güçlendirilmelidir. Personelin görüş bildirebildiği, hukuka aykırılıkları güvenli şekilde raporlayabildiği ve eleştirinin cezalandırılmadığı bir ortam oluşturulmalıdır. Yönetici, kendisine yalnızca olumlu bilgi getiren personeli değil, sorunları cesaretle söyleyen personeli de değerli görmelidir.
4- Denetim mekanizmaları cezalandırıcı olmaktan çok düzeltici ve önleyici bir anlayışla işletilmelidir. Denetimin amacı korku üretmek değil, kamu hizmetinin kalitesini artırmak olmalıdır.
5- Kamu yönetiminde etik liderlik geliştirilmelidir. Yöneticiler, yalnızca mevzuatı uygulayan kişiler değil, kurum kültürünü şekillendiren aktörlerdir. Adil davranan, hesap veren, eleştiriye açık olan ve kişisel sadakat yerine kurumsal başarıyı esas alan yöneticiler, dehşet dengesini kırabilir.
6- Kamu yönetiminde dehşet dengesi, kurumların açık çatışma yaşamadan çalışıyor görünmesini sağlayabilir; fakat bu görünür düzenin bedeli ağırdır. Korku, sessizlik ve karşılıklı tehdit üzerine kurulu bir yönetim kültürü, kamu hizmetinin kalitesini düşürür, liyakati zedeler, karar alma süreçlerini felce uğratır ve vatandaşın devlete güvenini azaltır.
7- Sağlıklı kamu yönetiminde denge, kişilerin birbirinden korkmasıyla değil, kurumların hukuk içinde işlemesiyle sağlanır. Kamu görevlisi amirinden, denetçiden, siyasetten veya meslektaşından korktuğu için değil; hukuka, kamu yararına ve meslek etiğine bağlı olduğu için doğru davranmalıdır.
8- Kamu yönetiminin temel hedefi, korkuya dayalı dengeyi hukukla, kişisel sadakati liyakatle, sessizliği şeffaflıkla ve keyfîliği hesap verebilirlikle değiştirmek olmalıdır. Ancak bu şekilde kamu kurumları yalnızca ayakta duran yapılar olmaktan çıkar; adalet, hizmet ve güven üreten gerçek kamu kurumlarına dönüşür.